Trong ba năm vừa qua, Liên Minh Châu Âu đã vận hành hệ thống cho phép thương mại hóa lượng khí thải cắt giảm (cap-and-trade system) lớn nhất thế giới và là hệ thống đầu tiên hạn chế và kinh doanh khí thải CO2. Một phân tích của học viện MIT về giai đoạn “thử nghiệm” ban đầu này phát hiện ra là – Hệ Thống Kinh Doanh Khí Thải Châu Âu đã vận hành tốt và ít hay thậm chí không có ảnh hưởng tiêu cực đến toàn thể nền kinh tế Liên Minh Châu Âu.
Các kết quả của MIT mang lại cả sự khuyến khích và các chỉ dẫn cho các nhà lập chính sách đang nghiên cứu để thiết kể hệ thống mua bán CO2 cho Mỹ và thế giới. “Thử nghiệm chính sách quan trọng này thì không hoàn hảo, nhưng nó đã vận hành một cách tốt đáng ngạc nhiên,” giảng viên đại học A. Denny Ellerman, một trong những người thực hiện phân tích này cho biết.
Phương pháp cap and trade để kiểm soát khí thải đã từng có trước đây. Trong nhiều năm, Mỹ đã vận hành thành công hệ thống này cho các khí thải dioxit sulfur và nitơ oxit. Các doanh nghiệp chỉ được thải khí trong hạn mức ở một thời gian cho phép. Các doanh nghiệp thải nhiều hơn hạn mức cho phép phải mua hạn mức hoặc quyền thải khí từ các doanh nghiệp thải ít hơn. Thị trường mua bán hạn mức hoạt động rất thuận lợi và các doanh nghiệp đã giảm được lượng khí thải đáng kể.
Mặc dù đạt được thành công đó, việc thiết lập Hệ Thống Kinh Doanh Khí Thải CO2 của Mỹ thật sự là một việc làm thách thức. Khí thải Cacbon có tầm quan trọng trong việc tiêu thụ năng lượng đến nỗi ý tưởng thiết lập một chính sách để hạn chế chúng đã tạo nên những lo lắng nghiêm trọng. Liệu việc đưa ra giá cả cho các khí thải cacbon có dẫn đến ảnh hưởng kinh tế nghiêm trọng không? Liệu kết quả có tương đương với chế độ phân phối năng lượng không? Việc phân bố hạn mức ban đầu có hiệu quả như thế nào? Và liệu thuế cacbon có thích hợp? Những câu hỏi như thế đã gây lo lắng khi Quốc Hội Mỹ tranh luận về những lợi ích của một số dự luật về sự thay đổi khí hậu trong đó có hệ thống kinh doanh CO2.
Để giúp giải quyết những vấn đề đó và đưa cuộc tranh luận tiến triển, Ellerman và Joskow đã thực hiện một nghiên cứu sâu về sự phát triển, cấu trúc và hiệu quả của Hệ thống kinh doanh khí thải Châu Âu cho đến thời điểm hiện tại. Vào năm 2000, các nhà lãnh đạo châu âu nhận thấy rằng họ sẽ không thể thoã mãn các điều khoản dưới nghị định thư Kyoto, nghị định có hiệu lực vào năm 2008, mà không hành động. Các nỗ lực đánh thuế cacbon trước đây đã thất bại vì thế mặc dù trước đó họ phản đối phương pháp cap-and-trade nhưng họ đã thiết lập giai đoạn đầu tiên của hệ thống kinh doanh châu âu của mình từ năm 2005 đến 2007. Mục tiêu của họ không phải là đạt được thật nhiều sự cắt giảm khí thải đáng kể trong những năm này vì họ dự định tổ chức và hoạt động hệ thống trước khi bắt đầu thực hiện giai đoạn đầu tiên của nghị định thư Kyoto.
Hiện nay, hệ thống này của châu âu lớn hơn rất nhiều một trong hai chương trình các Mỹ. Hệ thống của châu âu bao gồm 11.000 hệ thống máy đặt trong khi chương trình sulfur dioxit của Mỹ chỉ gồm 3.000 và giá trị của hạn mức khí thải khoảng 80 tỉ đô la so với 4 tỉ đô la. Có lẽ ấn tượng nhất là hệ thống của châu âu vận hành quốc tế. Hạn mức được mua bán bởi các doanh nghiệp ở 27 nước độc lập, hình thành nên một hiệp hội liên bang lỏng lẽo và khác nhau rất nhiều ở thu nhập tính theo đầu người, kinh nghiệm thị trường và các đặc điểm khác.
Khi Châu Âu bắt đầu đi vào giai đoạn 2 của hệ thống kinh doanh khí thải của mình, chúng ta học được một số bài học nào? Đầu tiên, kinh nghiệm của Châu Âu cho thấy rằng ảnh hưởng kinh tế - ở nghĩa kinh tế vĩ mô – không lớn. “Không ai nói về sự kém phát triển ở Châu Âu từ năm 2005 do giá cacbon cả,” Ellerman cho biết. “Những thay đổi có xảy ra ở một số ngành nhất định, nhưng khái niệm giá cacbon sẽ làm đắm toàn bộ nền kinh tế thì rõ ràng là sai đối với hệ thống của Châu Âu.” Dù là việc giảm khí thải không phải là sự tập trung chính trong thử nghiệm 3 năm này, nhưng sự cắt giảm cacbon đã thật sự đạt được, với ảnh hưởng kinh tế vi mô rất nhỏ.
Bài học thứ hai là việc cho phép “gửi và mượn” sẽ làm cho hệ thống kinh doanh khí thải hoạt động hiệu quả hơn. Trong thời gian hoạt động 3 năm của hệ thống châu âu, các doanh nghiệp có thể gửi (tiết kiệm một ít hạn mức của năm này để sử dụng cho năm sau) hoặc mượn (sử dụng một ít hạn mức của năm sau cho hiện tại và sẽ không có chúng vào năm sau). Trong suốt 3 năm đầu, nhiều doanh nghiệp đã tận dụng cơ hội này để mua bán qua thời gian. Nhưng họ luôn luôn sản xuất trong hạn mức cần thiết trong khoảng thời gian đòi hỏi. Các lo lắng về việc các doanh nghiệp sẽ trì hoãn các điều khoản một cách mập mờ chứng tỏ là không có cơ sở. “Chúng tôi không thấy bất cứ sự lạm dụng vay mượn nào trong hệ thống cả,” Ellerman cho biết.
Bài học thứ ba là tầm quan trọng của việc có dữ liệu chính xác và phương tiện truyền thông tốt để bảo đảm một thị trường hoạt động trơn tru và đạt được sự cắt giảm khí thải mong muốn. Khi hệ thống Châu Âu chưa được thiếp lập, dữ liệu về sự cắt giảm trên thực tế không có vì vậy các doanh nghiệp nhận hạn mức dựa trên sự cắt giảm do mình ước tính. Kết quả là, không ai dám chắc giá cho hạn mức sẽ có giới hạn như thế nào. Sự không chắc chắn này đã đẩy giá lên cho đến tháng 4 năm 2006, khi bản báo cáo xác minh lượng khí thải đầu tiên được làm. Lượng khí thải thực tế thì thấp hơn nhiều so với người ta nghĩ, các hạn mức thì rất nhiều, và kết quả là giá cacbon đã giảm xuống còn 1 nữa trong vòng 1 tuần. Sự truyền tin giữa những người tham gia thị trường đã cải thiện và giá cả cho hạn mức được mua trước để sử dụng trong năm 2008 thì ổn định hơn rất nhiều.
Bài học thứ tư là quá trình phân bổ hạn mức khí thải sẽ gây tranh cãi – tuy nhiên hệ thống cap-and-trade vẫn là phương pháp khả khi về mặt chính trị nhất để kiểm soát lượng khí thải cacbon. Một số người tranh cãi rằng, phương pháp phân bổ hạn mức tự do cho các doanh nghiệp gây ra sự ô nhiễm của Châu Âu thì sai về mặt đạo đức. Nhưng một chính sách kiểm soát khí thải sẽ có khả năng thành công hơn nếu những người bị ảnh hưởng nhất – những người gây ô nhiễm hiện tại - được cho một số tài sản cùng với trách nhiệm pháp lý mà họ phải nhận.
Có lẽ thông điệp chính cho những người lập chính sách là mọi thứ không nhất thiết phải sẵn sàng một cách hoàn hảo để bắt đầu. Khi hệ thống kinh doanh khí thải của châu âu bắt đầu, số tiền tổng thể cho hạn mức chưa được xác định, nơi đăng ký mua bán khí thải chưa được thiết lập ở mọi nơi và nhiều hạn mức đã có – đặc biệt từ Đông Âu – không thể đưa vào thị trường. Sự không ổn định của giá cả trong suốt giai đoạn đầu đã phản ánh những điều chưa hoàn thiện đó.
Trong khi hệ thống kinh doanh khí thải của Châu Âu đã thu hút sự quan tâm rất lớn từ các nhà lập chính sách cho hệ thống cap-and-trade, thì nó cũng đóng mọt vai trò khác ít chú ý hơn: là một mô hình hay sản phẩm đầu tiên đối với hệ thống mua bán khí CO2 toàn cầu. Thành tích chính đạt được là khả năng cân bằng sự kiểm soát tập trung và phân quyền. Hệ thống của Châu Âu thì được quản lý ở trung ương, nhưng nó cũng cho các nước tham gia – bao gồm cả những thành viên thân cận mới - sự quản lý đáng kể đối với việc thiết lập giá cả cho khí thải, phân bố hạn mức, và theo dõi sự mua bán và giám sát các quy trình.